Työryhmä 10

Tuomas Kuronen, Jouni Virtaharju ja Aki-Mauri Huhtinen: “Mentäiskö tutkimus edellä?” Tietojohtamisen ja tutkimustoiminnan johtamisen käytäntöjä puolustushallinnossa

Tässä artikkelissa tarkastellaan tietojohtamisen käytäntöjä puolustushallinnon tutkimusverkostossa. Perinteisesti sotilasalan operatiivinen toiminta on saanut tietonsa sotilastiedustelulta, joka ei ole julkista ja siten tutkijoiden tavoitettavissa. Viime aikoina aseteknologinen tutkimus- ja kehitystoiminta, ulkoistamisprosessit sekä teknologiateollisuuden hankkeet ovat lisänneet tutkimustiedon tarvetta koko hallinnonalalla ja muuttaneet myös tietoa julkisemmaksi. Hallinnonalan sisältä tulleeseen tutkimustarpeeseen vastattiin toteuttamalla laadullinen tapaustutkimus, jonka tavoitteina oli selvittää miten keskeiset verkostotoimijat ymmärtävät tutkimuksen merkityksen puolustushallinnossa, miten eri toimijoiden välinen työnjako ja yhteistyö toimivat ja missä tutkimus- ja verkostotoiminnan parantamisen mahdollisuudet ovat. Puolustusvoimissa toimii kolme päätutkimusorganisaatiota: Maanpuolustuskorkeakoulu (MPKK/1993), Puolustusvoimien tutkimuslaitos (PVTUTKL2014) ja Maanpuolustustieteellisen tutkimuksen neuvottelukunta (MATINE/1961). Kyseiset organisaatiot ovat jakautuneet siten, että MPKK vastaa akateemisesta opetuksesta ja perustutkimuksesta, kun taas PVTUTKL on Pääesikunnan suunnitteluosaston tilaustutkimus ja selvitystyökoneisto. MATINE puolestaan kokoaa yhteen eri siviilialojen tutkijat ja toimii rahoittajana erilaisille puolustusjärjestelmään koskeville poikkihallinnollisille tutkimuksille.

Seuraavassa vaiheessa tutkimuksen tavoitteet jalostuivat edelleen seuraaviin tutkimustarpeisiin: selvittää 1) puolustushallinnon tutkimusverkoston rakenne ja sen eri osien painoarvot, 2) tutkimusverkoston sisäinen dynamiikka ja tutkimustoiminnan prosessi tutkimushetkellä, 3) aineistolähtöisten löydösten organisaatio- ja hallintoteoreettinen tarkastelu sekä 4) tutkimusverkoston johtamisen kehittämistarpeet. Tutkimuksemme tuloksena esitämme yleisen kuvan siitä, mitä tutkimustiedolla tarkoitetaan puolustushallinnon tutkimusverkostossa. Lopuksi käsittelemme tätä yleisemmin siitä näkökulmasta, miten tutkimus- ja kehitystoiminnallinen verkosto toimii, mikä sitä luonnehtii, ja miten sitä mahdollisesti voi johtaa tai hallinnoida. Oleellista itse hallinnolle on tietoisuus siitä, kuinka paljon tutkittu tieto vaikuttaa päätöksenteossa ja mitä muita muuttujia päätöksentekoon vaikuttaa, jotka eivät nouse tutkitusta tiedosta.

Markus Silvasti: Tietoa, rajatietoa vai saletta?

Turvallisuushallinto on haastava tutkimuskohde. Ulkopuolisen tutkijan on vaikea tavoittaa tutkimuskohdetta, koska tietoa turvallisuushallinnon toiminnasta on vain rajoitetusti saatavilla. Tämä johtuu turvallisuushallinnon erityisestä luonteesta sekä tiedon avoimuutta rajoittavista salassapitosäännöksistä. Hallinnon sisäisen tutkijan haasteena ovat taas organisaatiosidonnaisuudet. Pystyvätkö tutkijat analysoimaan kriittisesti tutkimuskohdettaan, jos heidän tulee noudattaa ammattikuntansa lojaliteettivelvoitteita. Tutkimustiedon käyttö päätöksenteon tukena edellyttää, että edellytykset tieteellisen tiedon luontiin ovat olemassa. Tämä artikkeli pohtii, onko ’aidon’ tutkimustiedon tuottaminen turvallisuushallinnossa edes mahdollista?

Tutkimuksen tulee perustua tieteen normeihin. Mertonin (1973) mukaan tieteen tulee täyttää universaalisuuden, yhteisöllisyyden, intressittömyyden ja järjestelmällisen epäilyn vaatimukset. Tutkimuksen yleisiä kriteereitä voidaan arvioida muun muassa tutkimusmetodien, lähdeaineistojen ja vertaisarvioinnin avulla. Tutkimuksen yhteisöllisyys puolestaan korostaa tutkimustulosten julkisuutta ja saatavuutta. Tutkimuksen intressittömyysvaatimus taas edellyttää, että tietoa on etsittävä ja tuloksia raportoitava huolimatta henkilökohtaisesta edusta tai arvovallasta. Kuinka hyvin nämä vaatimukset ovat sovitettavissa sotatieteelliseen turvallisuushallinnon tutkimukseen, jossa tutkijat joutuvat samalla pohtimaan etenemistä virkaurallaan. Entä järjestelmällinen epäily? Miten ehdottomaan kuuliaisuuteen sidotun sotilaan ja toisaalta kriittisyyttä edellyttävän tutkijan roolit ovat sovitettavissa yhteen?

Tarkastelen tässä artikkelissa sotatieteellistä tutkimusta Robert Mertonin formuloimien tieteen normien valossa. Tutkimuskirjallisuuden valossa pohdin paitsi turvallisuustiedon erityisluonnetta myös erilaisia tietokäsityksiä. Arvioin tehtyä turvallisuushallinnon tutkimusta opinnäytetöiden avulla. Lähdeaineistona käytän rajaturvallisuudesta tehtyä tutkimusta Maanpuolustuskorkeakoulussa 2000-luvun alusta nykypäivään. Sotilaskulttuurin keskeisten piirteiden määrittely tapahtuu normatiivisesti säädöksiin ja hallinnon sisäisiin määräyksiin perustuen. Sotatieteellisen tutkimuksen arviointi mertonilaisessa viitekehyksessä perustuu analysoidun lähdeaineiston lisäksi tutkimuskirjallisuudessa esitettyihin havaintoihin.

Tutkimus osoittaa, kuinka sotilaat ovat tutkijoina kaksoisroolissa. Tutkimuskulttuurin ja sotilaskulttuurin osin vastakkaiset vaatimukset ovat vaikeasti yhteen sovitettavissa. Hallinnon päämäärärationaalisuus ja tehokkuusvaatimus ohjaavat tutkimusten kysymystenasettelua. Tutkimus on praktisesti suuntautunutta ja teoriaköyhää. Tutkimusten viitekehys rakennetaan pikemminkin hallinnon virallisten tavoitteiden kuin tieteenalan ja teorioiden varaan. Tutkijat myös karttavat ’kiellettyjä’ aiheita ja esittävät hyvin maltillisia huomioita tutkimuskohteestaan. Pohdin diskussiossa, onko olemassa oleva kuilu sotilaskulttuurin ja tutkimuskulttuurin välillä edes ylitettävissä. Mielestäni se on mahdollista, mutta se edellyttää sotilailta siviilirohkeutta, jota virkapuvussa on vaikea osoittaa.

Vesa Huotari: Strateginen analyysi poliisin johtamisessa

Strateginen analyysi, joka ei avaa mahdollisuuksia toisinajattelulle, osoita päivittämistä kaipaavia olettamuksia, kyseenalaista toiminnan tarkoitusta sekä pohdi toisia tapoja edistää tai palvella jälkimmäistä, on strategisuudessaan väistämättä rajautunutta. Pohdinkin sitä, mitä analyysiin tulisi poliisin kohdalla sisällyttää, jotta sitä näin nähtynä voisi pitää laadultaan strategisena. Tarkastelun kärki kohdistuu siihen, mitä poliisitoiminnan tarkoituksen erittely tarkoittaisi ja miten strategia itsessään tulisi ymmärtää suhteessa poliisin institutionaaliseen ympäristöön.

Alustavana ideana on, että strategiassa poliisihallinnossa tulisi olla kysymys poliisi paikantamisessa suhteessa yhteiskunnan perusinstituutioihin. Strategian tarve itsessään ilmentää sitä, että tällaiset perustavat yhteiskunnalliset suhteet ovat historiallisesti muuttuvia tavalla, joka voi edellyttää poliisilta vähintäänkin tietoisuutta ja mahdollisesti myös tietoista uudelleen asemointia. Jos omaa paikkaa ei siis voi ottaa vakaana ja siten ikuisesti annettuna tai jos tehokkain tapa vastata muutokseen ei ole vapaa ajelehtiminen, syntyy tarve ja tilaus strategiselle analyysille. Analyysin tulisi osoittaa missä mennään suhteessa perusinstituutioihin, miten oma rooli on suhteutumisen tapojen määrittymisessä ja mikä se voisi olla sekä miten omaan asemaan on mahdollista vaikuttaa yhteiskunnan yleisen toimivuuden edellytyksiä vahvistavasti, esimerkiksi miten tasapainottaa instituutioiden välistä ristivetoa tavoilla, joka palvelee kyseisiä instituutioita itsessään.

Pirjo Jukarainen: Riskien arviointi rikostorjunnassa - tapausesimerkkinä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiarvio

Vuonna 2015 Poliisiammattikorkeakoulussa laadittiin Suomen ensimmäinen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiarvio (Jukarainen & Muttilainen 2015). Kyse on monikansallisen OECD:n koordinoiman yhteistyöryhmän FATF (Financial Action Task Force) suosittelemasta ja nyt myös EU:n direktiivin velvoittamasta arviosta, joka palvelee sekä esitutkintaviranomaisia (Poliisi, Tulli) että lukuisia rahanpesulaissa (ResL 503/2008) mainittuja toimijoita. Arvio toi esiin huomattavia viranomaistoimintaan sekä yksityisen ja kolmannen sektorin toimintaan ja toimintaympäristöön liittyviä uhkia ja haavoittuvuuksia. Esityksessä kuvataan keskeisten tulosten ohella riskiarvioprosessia ja tietoaineistoja, jotka koostuvat juridisten ja hallinnollisten asiakirjojen lisäksi mm. viranomaistilastoista, rikostilannekatsauksista sekä julkisen ja yksityisen sektorin toimijoiden tuottamista anonyymeistä arvioista. Tämän lisäksi pohditaan yleisemmin riskiarviota työkaluna ja riskien hallinnan relevanssia rikostorjunnassa. Riskiarviota laadittaessa innovoitiin myös itse arviointimenetelmää kiinnittäen huomiota dokumentin päivitettävyyteen ja aineistonkeruun toistettavuuteen. Riskiarviota on hyödynnetty raportointivaiheen jälkeen kansallisen strategian laadinnan ja vuoden 2015 alussa käynnistyneen rahanpesulainsäädännön uudistamistyössä. Lisäksi kehitettyä menetelmää ja koottuja tietoja on mahdollista käyttää hallinnonala- ja toimialakohtaisten riskiarvioiden laadinnassa.

Mikko Räikköläinen: Kaupalliset sotilaspalvelutuottajat hallinnollisen vallan käyttäjinä: hypoteesien ja todennettujen tapausten uudelleenarviointi

Tässä artikkelissa tarkastelen sotilaallisia palveluita tuottavia kaupallisia yrityksiä hallinnollisen vallan käyttäjinä. Kaupallisten toimijoiden merkitys sotilas- ja kriisinhallintaoperaatioiden toteuttamisessa on kasvanut voimakkaasti viimeisten 20 vuoden aikana. Niistä on tullut välttämättömiä yhteistyökumppaneita monien valtioiden asevoimille ja ulkoasiainhallinnoille. Tämä riippuvuussuhde sekä yhteistyön läheisyys antavat alan yrityksille myös mahdollisuuden vaikuttaa asiakkaidensa toimintaan niin suunnittelun kuin operatiivisen päätöksenteonkin kautta. Aikaisemmassa tutkimuksessa on esitetty runsaasti hypoteeseja tämän vaikuttamisen mekanismeista ja tavoitteista. Tässä artikkelissa sovellan hallintotieteellistä teoriaa näiden havaintojen ja hypoteesien uudelleenanalyysiin. Lisäksi tarkastelen miltä osin aiemmat havainnot ja oletukset eivät kohtaa ja pyrin näin hahmottamaan alan tutkimuksessa tällä hetkellä olevia aukkoja.

Tässä artikkelissa analysoin 44 vuosina 2010-15 julkaistua tutkimusartikkelia ja alan tutkimukselle keskeistä akateemista teosta. Materiaalista on tunnistettu dokumentoidut tapaukset, joissa kaupalliset sotilaspalveluiden tuottajat ovat käyttäneet organisatorista valtaa suhteessa asiakkaisiinsa, sekä tähän vallankäyttöön liittyvät hypoteesit. Tutkimuksen teoreettisena viitekehyksenä käytän Henry Mintzbergin esittämää hallintotieteellistä typologiaa. Teorian avulla on mahdollista luokitella yritysten ja niiden henkilökunnan käytettävissä olevan hallinnollisen vallan lähteitä, sen soveltamismekanismeja sekä niitä tavoitteita, joihin tämän kaltaisella vallankäytöllä suhteessa asiakkaisiin pyritään.

Aikaisemman tutkimuksen analyysi ja vertailu osoittaa, etteivät havainnot kaikilta osin tue kaupallisten sotilaspalveluyritysten vaikutuksista esitettyjä hypoteeseja. Tämä vaikuttaa osin olevan seurausta aiheeseen liittyvän tiedonhankinnan vaikeudesta sekä aikaisemman tutkimuksen näkökulmavalinnoista. Jatkotutkimuksessa onkin kiinnitettävä enemmän huomiota kaupallisten sotilaspalveluyritysten toiminnan mikrotason käytäntöihin ja niiden kerrannaisvaikutuksiin sotilas- ja kriisinhallintaoperaatioissa. On myös kiinnitettävä huomiota siihen, että kentällä työskentelevien urakoitsijoiden vallankäytön tavat ja tavoitteet joihin he pyrkivät ovat monin tavoin eroavaisia ja ristiriitaisia yritysten johdon tavoitteiden kanssa.

Matti Lehesjoki: Varusmiespalveluksen keskeytyminen terveydellisistä syistä kolmen ensimmäisen palvelusviikon aikana vuonna 2011

Taustaa

Vuonna 2011 varusmiespalvelukseen astuneista 1770 (n. 11%) keskeytti palveluksen peruskoulutuskaudella kolmen ensimmäisen viikon aikana. Sotilaslääketieteen laitoksen raporteissa on kattavaa valtakunnallista tilastotietoa varusmiespalveluksen keskeytymisen lääketieteellisistä syistä. Raporteissa ei ole pyritty kuitenkaan pureutumaan siihen, miksi lääketieteellisiä syitä ei oltu tunnistettu ennen palvelukseen astumista.

Tavoitteet

Tutkimuksen tavoitteena on selvittää, olisiko keskeytyksen lääketieteellinen syy ollut todettavissa jo ennakkoterveystarkastuksessa tai kutsunnassa, aiheuttaako muuttunut terveydentila tai varusmiespalvelus itsessään palveluksen keskeyttämisen.

Menetelmä

Keskeyttäneiden tiedot on poimittu kanta- ja lääkärintarkastuskortin tiedoista ja tallennettu Excel-taulukkoon. Tilastokäsittely on tehty R-tilastokäsittelyohjelmalla.

Tulokset

Lääkäri oli esittänyt ennen kutsuntaa ennakkoterveystarkastuksessa yhteensä 102 miestä E- tai C-luokkaan, mutta heidät oli kuitenkin määrätty varusmiespalvelukseen. Keskeyttäneistä kaksi miestä oli määrätty kutsunnoissa E-luokkaan ja 48 C-luokkaan, mutta määrätty myöhemmin varusmiespalvelukseen A- tai B-luokassa. Suurin osa keskeyttäneistä oli käynyt ennakkoterveystarkastuksessa ja myös täyttänyt ennen kutsuntaa tai ennakkotarkastusta kyselylomakkeen terveydentilasta. Keskeyttäneistä vain kolme oli arvioinut terveytensä huonoksi ennakkoterveystarkastuksessa.

Keskeyttäneistä 1431 oli tuntenut olevansa terve ennakkoterveystarkastuksessa ja 123 ei ollut tuntenut itseään terveeksi. Keskeyttäneiden joukossa oli kahdeksan huumeita kokeillutta.

Keskeyttäneistä oli kahden ensimmäisen viikon aikana tehdyssä terveystarkastuksessa tuntenut itsensä terveeksi 588 alokasta, kun 589 ei ollut tuntenut itseään terveeksi. 485 kohdalla ei ole merkintää tässä kohdassa, mikä monen kohdalla tarkoittaa palveluksen keskeytymistä jo ennen lääkärintarkastusta.

Keskeyttäneistä kyseisessä terveystarkastuksessa 487 esitettiin terveydentilan perusteella A-luokkaan, 120 miestä B-luokkaan, 343 miestä C-luokkaan ja 716 E-luokkaan. E-luokkaan varusmiespalveluksen aikana määrätyistä 3% suorittaa varusmiespalveluksen myöhemmin. Vain 1/92 miehestä, joiden uuteen palvelukseen määräämispäätökseen meni yli kolme vuotta, suoritti varusmiespalveluksen loppuun.

Johtopäätökset

Kutsuntajärjestelmä ennakkoterveystarkastuksineen vaikuttaa toimivan hyvin, sillä palveluksen määrätään lääkärin terveeksi toteamia ja itsensä terveeksi tuntevia miehiä. Pääosin varusmiespalvelukseen määrätään vain tarkastuksissa terveeksi todettuja nuoria, jotka myös tuntevat itsensä terveiksi. E-luokan aikana uuden palvelukseen määräämispäätöksen pitkittyminen ennustaa C-luokitusta. E-luokitusta tulisi käyttää varusmiespalveluksen aikana vain poikkeustapauksissa kuten tuoreissa vammoissa.

Juha Jokitalo: Tutkittu tieto ja auktoriteettikeskeinen organisaatio

Puolustusvoimat lienee auktoriteettikeskeisin organisaatio Suomessa jossa auktoriteettien asemaa korostetaan monin eri tavoin erilaisin kirjauksin useissa laeissa, säädöksissä ja normeissa. Yksin arvoasteikossa sotilaat on jaoteltu maa- ja ilmavoimissa 22 eri tasoon aina alokkaasta neljän tähden kenraaliin. Lisäksi sotilaat on jaoteltu upseeristoon, aliupseeristoon ja miehistöön. Lainsäädännöllisesti auktoriteetin asemaa korostetaan esimerkiksi hallintolaissa, jossa todetaan, että ” Lakia ei sovelleta myöskään sotilaskäskyihin eikä muihin tehtävän tai muun toimenpiteen suorittamista koskeviin hallinnon sisäisiin määräyksiin”. Sotilasvalassa todetaan niin ikään, että ”Lupaan käyttäytyä kunnollisesti ja ryhdikkäästi, totella esimiehiäni, noudattaa lakeja ja asetuksia sekä säilyttää hyvin minulle uskotut palvelussalaisuudet.”

Edellä mainitut tekijät luovat turvallisuusorganisaatiolle tiukat, organisaatiokulttuuria määrittävät ja auktoriteetien asemaa vahvistavat kehykset. Johtajan vahvan aseman lisäksi johtajan kyvykkyys voi vaikuttaa merkittävästi siihen kuinka tutkittua tietoa voidaan hyödyntää organisaatiossa. Johtajan toiminnan merkitys korostuu erityisesti silloin kun tutkimus nostaa esille, organisaation epäkohtia esille tuovaa informaatiota.

Etnografisessa tutkimuksessani ”Ilmavoimien organisaatiokulttuurin rakentuminen” huomasin, että tutkimuskohteena olevien, tässä tapauksessa juuri lentokouluksensa aloittaneiden alokkaiden arjen seuraaminen vahvisti monia erilaisia työssäni tekemiäni havaintoja. Tutkimuksen aikana oli hämmentävää huomata, kuinka saamani sotilaskoulutus toisaalta antoi hyvät valmiudet havaintojen tekemiseen mutta toisaalta estää niistä raportoimisen. Kokeneen sotilaana pystyin löytämään tilanteita joissa oletin tapahtuvan jotain organisaatiokulttuurin kannalta keskeistä. Alitajuisesti hakeuduin myös tilanteisiin joita olin itsekin valmis kyseenalaistamaan. Raporttia kirjoittaessani huomasin monta kertaa kysyväni itseltäni, että voinko ajatella näin puhumattakaan kirjoittamisesta. Jouduin siis kysymään missä kulkee sopivan lojaalisuuden raja.

Tutkimuksen edetessä kävi ilmeiseksi, että useimmat itseäni askarruttavat kysymykset kumpusivat omasta sisäisestä turvallisuuden tunteesta – olenko toisten hyväksymä jos tuon epäkohtia esille? Tässä mielessä kaikki organisaatiot voivat näyttäytyä yksilön näkökulmasta turvallisuusorganisaatioina. Tämä havainnon myötä avautui se, että organisaatiosta riippumatta useat tutkimustiedon käyttöön liittyvät haasteet ovat ehkä ensisijaisesti alisteisia tyypillisille sosiaalipsykologisille ryhmäilmiöille ja toissijaisesti erilaisten organisaatiokulttuuria ylläpitävien rakenteiden aiheuttamia.

Arto Mutanen ja Eero Kallio: Tieto, taito ja päätöksenteko

Puhuttaessa rationaalisesta päätöksenteosta tarkoitetaan systemaattista keino-päämäärä -ajattelua. Siten rationaalisen päätöksenteon keskeinen ongelmatiikka kytkeytyy päämäärän saavuttamisen problematiikkaan: miten voimme saavuttaa haluamamme päämäärän? Tämä peruskysymyksenasettelu on systematisoitu jo 1600-luvulla. Jo tällöin oli selvää, että päätöksenteko ei voi tapahtua täydellisen informaation varassa, vaan tarvitaan todennäköisyyden käsitettä (Port-Royal Logic, 1662). Epätäydellinen informaatio tuo päätöksentekoon mukanaan monia vivahteita, joita ei ehkä olla vielä täysin ymmärretty. Epätäydellinen informaatio tuo mukanaan niin todennäköisyyden kuin myös vaihtoehtoisten tapahtumakulkujen tarkastelun. Oikeastaan epätäydellinen informaatio tuo mukanaan monia muita piirteitä. Carnap painotti, ettei ole olemassa varsinaista induktiivista päättelyä, vaan pikemminkin induktiivista käyttäytymistä, millä hän tarkoittaa, että tietyn oletuksen induktiivisen ”hyväksymisen” avulla tuotetaan rationaalinen oikeutus toimia oletuksen antaman informaatioon tukeutuen. Nykyinen päätöksentekoteoria on tuonut mukanaan vivahteita, jotka tekevät tällaisen ”tiedeperustaisen” päätöksentekoteorian ongelmalliseksi. Kahneman on tuonut esiin, että ongelman jäsentämisen (framing) muutos muuttaa tiedeasiantuntijoiden ratkaisuja jopa aivan heidän erityisalansa alkeellisissa erityiskysymyksissä. Toisaalta, kuten Hendricks on tuonut esiin, tietyt käytännölliset seikat – kuten esimerkiksi ryhmäkäytös (bystander effect, pluralistic ignorance) tai informaation välittymiseen liittyvät käytännölliset seikat (bubbles, information cascade) – vaikuttavat olennaisesti yksilön ja ryhmän tekemiin päätöksiin. Siten päätöksenteko on oikeastaan taitolaji. On selvää, että rationaalinen päätöksenteko edellyttää riittävän määrän todenmukaista informaatiota. Kuitenkin todenmukaisen informaation tunnistaminen ja hankkiminen edellyttävät tiedonhankintataitoja. Varsinainen päätöksenteko on taitoa puntaroida ja toteuttaa. Perinteinen päätöksentekoteoria tarkastelee päätöksentekoa päätöksen toteutusta edeltävänä prosessina. Kuitenkin tosiasiallinen päätöksenteko sisältää myös toteutuksen. Monissa ammateissa, kuten opettajilla, lääkäreillä tai sotilailla, näin on tosiasiassa ollutkin. Näihin usein liittyy kokemusperäinen tieto, että toimintojen seuraukset ovat osin arvaamattomia sekä että päämäärän määritys on tarkoituksellisesti hivenen epätarkka. Toteutuksen on tarkoitus suunnata prosessia. Tarkastelemme esityksessä rationaalisen päätöksenteon edellyttämää tietoa ja taitoa, sitä miten rationaalisia päätöksiä tulisi tehdä.

Markus Järvinen: Tietotyö ja tuottavuus Puolustusvoimissa

Tietotyön tuottavuus esikuntatyössä on monimutkainen ongelma. Perinteisesti tuottavuutta on mitattu vertaamalla panoksia tuotteisiin. Esikuntatyössä tällainen vertailu on kuitenkin hankalaa. Ongelmalliseksi vertailun tekee se, että tietotyöläinen työskentelee samanaikaisesti sekä linjaorganisaatiossa että matriisissa. Linjaorganisaatio antaa tehtäviä varsinaiseen työhön liittyen. Matriisi kuitenkin samanaikaisesti ohjaa toimintaa erilaisilla määräyksillä ja normeilla sekä antaa erilaisia tehtäviä kuten luennointia, ohjesääntöjen kirjoittamista tai hankkeisiin osallistumista. Tällaiset monimuotoiset vaatimukset hämärtävät käsitykset lopputuotteista, koska tietotyöläisen on kyettävä täyttämään monesta eri suunnasta tulevat vaatimukset samanaikaisesti.

Tietotyön tuottavuutta on tutkittu paljon. Aihetta ei kuitenkaan ole tutkittu sotilaallisessa viitekehyksessä, vaan tutkimukset ovat keskittyneet yksityisen sektorin tuottavuuteen. Väitöskirjan tavoitteena onkin selvittää, kuinka yksilöllistä tuottavuutta tulisi mitata ja parantaa esikuntatyön viitekehyksessä. Väitöskirja koostuu kolmesta artikkelista, joista ensimmäinen käsittelee tietotyön tuottavuutta Henkilöstövoimavarojen tuottavuusfunktion (Human Capital Production Function, HCPF) kautta. Toinen artikkeli keskittyy tutkimaan Tietotyöläisen tuottavuusarvioinnin (Knowledge Worker Productivity Assessment, KWPA) käytettävyyttä esikuntatyön tuottavuuden parantamisessa. Kolmas artikkeli laaditaan tapaustutkimuksesta pyrkimyksenään parantaa tuottavuutta käyttäen aikaisempien artikkelien havaintoja.

Tutkimuksen teoreettinen viitekehys laaditaan HCPF:n ja KWPA:n pohjalta. HCPF:n kantavana teemana on, että tuottavuutta voidaan mitata ja parantaa työhyvinvoinnin kautta. Mitä parempi on työntekijöiden työhyvinvointi, sitä enemmän he käyttävät työaikaansa tehokkaasti. KWPA puolestaan on käytännön työkalu, jolla voidaan etsiä tuottavuuteen vaikuttavia tekijöitä. Menetelmä koostuu neljästä vaiheesta, joista ensimmäisessä määritetään, mitä halutaan mitata. Toisessa vaiheessa työntekijöille laaditaan kysely ja kolmannessa vaiheessa työntekijöitä haastatellaan, jotta kyselyn tarjoamaa tietoa saadaan tarkennettua ja syvennettyä. Viimeisessä vaiheessa analysoidaan materiaali. Lopputuloksena kyetään havaitsemaan ongelmia sekä ymmärtämään, kuinka tärkeitä ne ovat tarkastelussa olevan työn kannalta.

Tutkimuksessa käytetään sekä laadullisia että määrällisiä tutkimusmenetelmiä. Ensimmäisen sekä toisen artikkelin aineistona ovat kyselyt, joiden sisältöä tarkastellaan määrällisten tutkimusmenetelmien avulla. Ensimmäisen artikkelin kyselyyn vastannee noin 50—70 henkilöä. Toisen artikkelin kyselyn otanta on noin 40 henkilöä. Toisen ja kolmannen artikkelin aineistona olevien haastatteluiden sisältöä tarkastellaan laadullisesti. Molemmissa haastatteluaineistoissa n tulee olemaan 8—15.

Juha Tallinen: Hyvän tiedonhallintatavan suunnittelu ja toteuttaminen puolustushallinnossa

Väitöskirjan aihe, dispositio - Joitakin tarkastelunäkökulmia:

1) Perustuslaki (731/1999): Väitöskirjan aiheena hyvän tiedonhallintavan suunnittelu ja toteuttaminen puolustusvoimissa voidaan katsoa perustuvan erityisesti Suomen perustuslain (731/1999) sääntelyyn kansanvaltaisuudesta ja oikeusvaltioperiaatteesta, ja tässä merkityksessä erityisesti kansanvaltaan sisältyvään yksilön oikeuteen osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittymiseen (2 § 2 mom.) sekä siihen, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin; ja että kaikessa julkisessa toiminnassa on tarkoin noudatettava lakia (2 § 3 mom.). Perustuslain tasalta arvioiden kysymys hyvästä tiedonhallintatavasta on yhteydessä perusoikeuksiin, erityisesti yksityiselämän suojaan (10 §) ja julkisuusperiaatteen (12 §) toteuttamiseen.

Puolustusvoimien toiminnassa nämä perustuslakiin otetut säännökset ovat monellakin tavalla ratkaisevia. Kysymys julkisesta vallasta on lähtökohtaisesti oleellinen organisaationormin, ts. puolustusvoimista annetun lain (551/2007) tasalta arvioiden, koska hyvän tiedonhallintatavan toimeenpanon yhteydessä on huomioitava toimivaltasuhteista ja vastuusta johtuvat kysymykset. Julkista valtaa voivat käyttää vain viranomaiset ja viranomaisten nimissä vain laillisesti virkoihinsa nimitetyt virkamiehet. Perustuslain 124 § mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Julkinen valta ilmenee tavallisimmin yksityisten ja yhteisöjen etuihin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin kohdistuvien hallintopäätösten antamisena, mutta myös tosiasiallisen hallinnon yhteydessä.

2) Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999, julkisuuslaki)

Hyvän tiedonhallintatavan suunnittelua ja toteuttamista tarkoittavat velvoitteet perustuvat julkisuuslain 5. lukuun viranomaisen velvollisuudesta edistää tiedonsaantia ja hyvää tiedonhallintatapaa. Ensinnäkin viranomaisen on julkisuuslain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviä hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Tämä on keskeinen julkisuuslain tulkintaa ohjaava säännös (17 § 1 mom.). Julkisuuslain 1 §:ssä toistetaan perustuslain julkisuusperiaate, että viranomaisen asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa toisin säädetä; ja lain 3 §:ssä toistetaan kansanvaltaisuuteen ja oikeusvaltioperiaatteeseen liittyvä julkisuuslain tarkoitus, että tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan. Huomattakoon tässä yhteydessä ainakin se, että julkisuusperiaatteen kääntöpuoli on salassapito, joka edellyttää asiallista ja laissa säädettyä perustetta. Tässä merkityksessä voidaankin puhua julkisuus- ja salassapitolainsäädännöstä.

Hyvä tiedonhallintatapa edellyttää mm. sitä, että viranomainen 18 § suunnittelee ja toteuttaa asiakirja- ja tietohallintonsa samoin kuin tietojärjestelmänsä ja tietojenkäsittelynsä niin, että tietojen suoja, eheys ja laatu turvataan asianmukaisin tietoturvallisuusjärjestelyin ja huomioon ottaen tietojen merkitys ja käyttötarkoitus, tietoon kohdistuvat uhkatekijät ja tietoturvallisuus-toimenpiteistä aiheutuvat kustannukset (JulkL 18 § 1 mom. k 4)

3) Asetuksen antaminen

Julkisuuslain 36 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan 5 luvussa säädettyjen velvoitteiden toteuttamiseksi valtionhallinnossa säätää mm: viranomaisen velvollisuudesta selvittää ja arvioida hallussaan olevat tietoaineistot sekä niiden käsittelyprosessit hyvän tiedonhallintavan toteuttamiseksi (k 1); diaariin ja muihin asiakirjarekistereihin sekä tietojärjestelmäselosteisiin merkittävistä tiedoista (k 2); sekä tietoaineistojen luokittelusta tietoturvallisuustoimenpiteiden toteuttamiseksi (k 3)…

Tämän osalta on annettu jo aiemmin, julkisuuslainsäädännön kokonaisuudistuksen (1999) yhteydessä asetus viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta (1030/1999) sekä 1.10.2010 voimaan tullut valtioneuvoston asetus tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa (681/2010).

4) Yleishallinto-oikeus, informaatio-oikeus, julkisuus- ja salassapitolainsäädäntö

Suomen oikeusjärjestelmän ja oikeushierarkian yhteydessä tunnistetaan mm. hallinto-oikeuden ja erityishallinto-oikeuden soveltamisalueet. Julkisuuslaki ja sen nojalla annetut asetukset sekä muut läheisesti viranomaisten toimintaan liittyvät säädökset, kuten esim. arkistolaki (831/1994) tai laki julkisen hallinnon tietohallinnon ohjauksesta (634/2011) tunnetaan yleishallinto-oikeuden soveltamis-alaan kuuluvina säädöksinä. Tässä yhteydessä on huomattava yksityisyyden suojaan liittyen mm. henkilötietolaki (523/1999), joka velvoittaa henkilötietojen käsittelyn osalta niin julkista kuin yksityistäkin sektoria; ja mm. tästä johtuen on tutkimuksen yhteydessä alettu puhua myös informaatio-oikeudesta. Suomen oikeusjärjestelmä käsittää kuitenkin laajasti informaatio-oikeudellisia säädöksiä ja lienee perusteltua puhua myös julkisuus- ja salassapitolainsäädännöstä.

5) Tutkimussuunnitelma lyhyesti

Edellä mainitut yleishallinto-oikeudelliset velvoitteet, ja niihin läheisesti liittyvien alleviivattujen oikeudellisten tai lakiin perustuvien käsitteiden moninaisuus, todistavat jo sellaisenaan viranomaisten asiakirja- ja tietohallinnon toimeenpanon haasteellisuudesta. Edellä esitetyn perusteella voi saada vain sellaisen käsityksen, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut asiakirja- ja tietohallinnon tarkasteleminen sellaisena tehtäväkokonaisuutena, että viranomaisessa toimivien ratkaisut perustuisivat siihen, että organisaation substanssitehtävät huomioidaan hallinnon tehokkuusvaatimuksen mukaisesti yhden-mukaisesti, tehokkaasti ja kustannusvaikutukset huomioon ottaen. Asiakirja- ja tietohallinnon toimi-valtasuhteet ja toimeenpanon yhteydessä huomioitavat käytännöt osoittavat kuitenkin jatkuvasti sen, että tämä tehtäväkokonaisuus hajoaa toistuvasti eri tahoille ja jopa niin, että ratkaisut muodostuvat risti-riitaisiksi ja johtavat tarpeettomiin kustannuksiin. Tässä asetelmassa on arvioitava lähtökohtaisesti mm. informaatioyhteiskunnan kehittymistä ja globalisaatiota; julkisen yksityistymistä ja yksityisen julkistumista. Onko informaatioyhteiskunnan kehittyminen ja globalisaatio johtanut mm. julkisen hallinnon ja virkamiesten koulutus- ja osaamisvajeeseen, ja toisaalta tekniikan ylikorostamiseen?

Merkittäviä näkemyseroja voidaan tunnistaa ainakin siinä suhteessa miten eri henkilöstöryhmät tai eri tavalla koulutetut asiakirja- ja tietohallinnon asiantuntijat kokevat hyvän tiedonhallintatavan suunnittelua ja toteuttamista koskevat velvoitteet. Eroja voidaan osoittaa mm. siinä suhteessa miten valtionhallinto kokonaisuudessaan toimii ohjatessaan asiakirja- ja tietohallinnon tai esim. tieto-turvallisuuden toimeenpanoa. Miten uudet säädöshankkeet vastaavat yhtenäisen toimeenpanon vaatimuksiin ja haasteisiin? Miten puolustusvoimien toimeenpanossa huomioidaan suhde muuhun valtionhallintoon?

Miten puolustusvoimien sisällä on kyetty vastaamaan hallinnon tehokkuusvaatimuksesta johtuviin haasteisiin mm. eri toimialojen ja prosessien välisenä kysymyksenä? Onko puolustusvoimien hallinnossa asiakirja- ja tietohallinnon merkitys painottunut tietohallinnon, ts. pääesikunnan johtamis-järjestelmäosaston ja johtamisjärjestelmätoimialan merkityksen ylikorostamiseen. Onko se perusteltua vai tulisiko puolustusvoimien kyetä yhtenäisempään toimeenpanoon siten, että kaikkien toimialojen vaatimukset voidaan sovittaa yhteen tehokkaasti ja lainsäätäjän tarkoituksen mukaisesti?

Jussi-Pekka Niemelä: Puolustusvoimien rekrytointihaasteet kriisinhallintaoperaatioihin

Tämän tutkimuksen tarkoituksena on selvittää millaisella motivaatiolla puolustusvoimien palkattu  henkilöstö hakeutuu sotilaallisiin kriisinhallintatehtäviin. Osallistuminen sotilaallisiin  kriisinhallintatehtäviin on yksi puolustusvoimien päätehtävistä, mutta yksittäiselle työntekijälle se on  vapaaehtoista. Kriisinhallintapalvelukselle annetun henkilökohtaisen merkityksen ja siihen suuntaavan  motivaation tarkastelu on ajankohtaista lisääntyvän kansainvälisen yhteistoiminnan, sotilaallisen avun  antamista koskevan lainsäädäntötyön ja kriisinhallintatehtävien pakollisuutta koskevan julkisen  keskustelun vuoksi. Mikäli Suomi tulevaisuudessa lähettäisi aiempaa enemmän sotilaita  kriisinhallintatehtäviin, on tärkeää ymmärtää mikä yksilöitä tehtävissä kiinnostaa, jotta Puolustusvoimat  kykenevät parhaalla mahdollisella tavalla rekrytoimaan ihmisiä tehtäviin.

Vuosittain palkatun henkilöstön määrästä 5 % hakeutuu kriisinhallintatehtäviin ja valittujen osuus on puolestaan noin 1 %. Kriisinhallintatehtäviin valituksi tulleet eivät edusta tasapuolisesti Puolustusvoimien hallintoyksiköitä, sillä suurimmillaan yksittäisen joukko-osaston henkilöstön osuus rauhanturvaajista on  llut 19 % ja pienimmillään yksi prosentti. Hakutilastojen pohjalta muodostuva käsitys ei välttämättä ole koko totuus. Lisäksi hakautumiseen ja valintaan näyttää vaikuttavan kaksi erilaista organisaation alakulttuuria, kriisinhallinta- ja kotimaaorientaatiot, jotka voivat ylittää myös hallintorajat. Hakijan motivaatioon puolestaan vaikuttavat monet henkilökohtaiset, perhetilanteeseen, uraan ja kriisinhallintapalveluksen ajoitukseen liittyvät tekijät sekä rekrytointiprosessin kulttuuriset ja hallinnolliset tekijät.

Tutkimusongelmana on selvittää: ”Miksi osa puolustusvoimien palkatusta henkilökunnasta ei hakeudu sotilaallisiin kriisinhallintatehtäviin ja mitkä tekijät vahvistaisivat heidän hakeutumismotivaatiota kriisinhallintatehtäviin?”. Tutkimuksen tavoitteena on rakentaa luotettava työkalu, jonka avulla Puolustusvoimien on mahdollista toteuttaa systemaattista tutkimusta henkilöstönsä kriisinhallintapalvelusmotivaatiota koskien ja havaita siinä ajan kuluessa tapahtuvia muutoksia. Ennen työkalun rakentamista selvitetään hakeutumismotivaatioon liittyvien tekijöiden välisten suhteiden ja erilaisten merkityksenantoprosessien vaikutusta myönteisen tai kielteisen hakeutumispäätöksen syntymiseen.

Tutkimuksessa keskitytään erityisesti puolustusvoimien palkatun henkilöstön rekrytointiprosessiin huomioiden sisäisen rekrytoinnin ja hierarkkisen organisaatiokulttuurin ominaispiirteet. Tutkimuksen ulkopuolelle on rajattu reserviläiset sekä opistoupseerit ja keskitytään ensisijaisesti siviilien, aliupseerien ja upseerien kokemuksiin sellaisen henkilöstön osalta, joka 1) ei ole hakeutunut kriisinhallintatehtäviin aiemmin tai 2) on hakeutunut tulematta valituksi. Hypoteeseina on, että rekrytointiprosessin näkökulmasta yksilön hakeutumismotivaatioon vaikuttavat 1) lähityöyhteisön suhtautuminen, 2) kriisinhallintapalveluksen ajoitus, 3) rekrytointiprosessin tuntemus sekä sitä koskevat käsitykset rekrytoinnin toteutumisesta. Laajemmin tarkasteltuna hakeutumismotivaatioon vaikuttavat yksilön käsitykset kriisinhallintapalveluksen hyödyllisyydestä, arvostuksesta sekä turvallisuustunteen muutoksesta kriisinhallintapalveluksen johdosta.

Tutkimuksen kirjallisuuskatsauksen yhteydessä toteutetaan kriisinhallintarekrytointia koskeva tutkimuskirjallisuuden analyysi ja aineistonkeruun laadun varmentamiseksi puolistrukturoitu kyselylomake piloitoidaan eräässä Puolustusvoimien joukko-osastossa vuonna 2017. Varsinainen aineistokeruu toteutetaan viidessä joukko-osastossa vuosien 2018 ja 2019 aikana kaikissa puolustushaaroissa huomioiden niille ominaiset organisaatiokulttuurit. Määrällisen aineistonkeruun jälkeen suoritetaan teemahaastatteluja hakeutumattoman henkilöstölle, joka pyritään valitsemaan siten, että he edustavat eri henkilöstö- ja sosioekonomisia ryhmiä sekä erilaisia hakeutumismotivaatioita. Tutkimustuloksia tarkastellaan motivaatio- ja organisaatiokulttuuriteorioiden viitekehyksessä.

Teija Norri-Sederholm: Tilannekuva vaikeissa onnettomuustilanteissa

Alisa Puustinen & Harri Raisio: Kansalaisen rooli turvallisuusorganisaatioiden tiedontuotannossa ja päätöksenteossa

Onko kansallinen turvallisuus myös yksittäisen kansalaisen asia? Tätä olemme pohtineet yhdessä tavallisten suomalaisten kanssa Kansalaisyhteiskunnan rooli maanpuolustuksessa -hankkeessa, sillä turvallisuus on usein helppo jättää asiantuntijoiden ja viranomaisten hoidettavaksi. Siihen liittyy lähtökohtaisesti runsaasti teemoja ja yksityiskohtia, joita ei suoraan voi tuoda julkiseen keskusteluun. Samaan aikaan jokaisen kansalaisen kriisinkestävyys ja kyky toimia ennakoimattomissa tilanteissa on kuitenkin nähty keskeiseksi osaksi kokonaisturvallisuutta. Turvallisuudesta vaikuttaa olevan tarve tehdä kansalaisille avoimempaa, näkyvämpää ja tutumpaa. Maanpuolustuksen tieteellisen neuvottelukunnan rahoittamassa hankkeessa tavoitteenamme on ollut jalostaa deliberatiivisen, puntaroivan demokratian periaatteiden mukainen ketterä työväline avustamaan kansalaisia ja viranomaisia keskinäisessä vuorovaikutuksessa.

Olemme toteuttaneet kolme turvallisuuskahvilaksi kutsuttua foorumia (Tornio, Seinäjoki, Helsinki), joihin on osallistunut kaikkiaan noin 70 ’tavallista kansalaista’. Kansalaisyhteiskunnan rooli maanpuolustuksessa -hankkeessa kertyykin mittava aineisto: noin 30 tuntia kansalaisten ryhmäkeskusteluja ja noin 80 idealomaketta keskusteluista; 16 syventävää kansalaishaastattelua; noin 20 viranomaishaastattelua sekä 15-20 viranomaisvastinetta turvallisuuskahviloiden keskustelujen yhteenvetoihin. Näiden pohjalta pystymme analysoimaan kansalaisen roolia turvallisuuteen liittyvässä päätöksenteossa monesta näkökulmasta.

Alustavien tulosten perusteella osallistujat ovat kokeneet turvallisuuskahvilat hyvin positiivisesti. Kaikki arviointilomakkeiden kautta mielipiteensä ilmaisseet osallistujat ovat sitä mieltä, että keskusteluissa on helppo tuoda esille omia mielipiteitä ja he osallistuisivat mielellään uudelleen saman tyyppisiin tilaisuuksiin. Noin 90% osallistuneista on sitä mieltä, että yhteiskunnallisen päätöksenteon tukena tulisi järjestää tavallisille kansalaisille tarkoitettuja turvallisuuskahviloiden tapaisia keskustelutilaisuuksia. Eniten osallistujia mietityttää kuitenkin puntaroivan demokratian todellinen turvallisuusorganisaatioiden päätöksentekoon viety vaikuttavuus – mikä vaikutus kansalaisen kokemuksilla todella on tai voi olla?

Viranomaiset puolestaan ovat niin tähän saakka tehdyissä haastatteluissa kuin osallistuessaan turvallisuuskahviloihin nostaneet tilaisuuksien tuottamaksi arvoksi muun muassa sen, että he pääsevät reaaliajassa kuulemaan ihmisten kokemuksia ja näkemyksiä välittömästi heidän omaan turvallisuuteensa liittyvissä kysymyksissä. Turvallisuuskahviloissa tavoitetaan kansalaisia, joiden mielipidettä ei yleensä kuulla. Kahviloilla on koettu olevan myös merkittävä tiedonjakamisen rooli: väärinymmärryksistä ja epäselvyyksistä päästään keskustelemaan kasvotusten kansalaisen kanssa. Vaikuttavuus on koettu kahdensuuntaiseksi sekä vuoropuhelu aidoksi ja suoraksi. Kokonaiskuva viranomaisten ja kansalaistenkin ajatuksista, kokemuksista ja rooleista tarkentuu syksyn 2016 aikana.