Työryhmä 16

Minna Kaarakainen, Kaisa Matschoss & Petteri Repo: Kansalaisten osallistaminen eurooppalaiseen tiedepolitiikkaan

Tutkimus- ja innovaatiotoiminta jää usein kaukaiseksi asiaksi kansalaisille. Euroopan unioni on pyrkinyt edistämään kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia siihen hankkeiden kautta (esim. VOICES, CASI, CIMULACT) (Broerse ym. 2015; CASI 2016; CIMULACT 2016). Tässä tutkimuksessa tarkastellemme kansalaisraatia yhtenä kansalaisten vaikuttamismahdollisuutena ja osallistumismenetelmänä. Tutkimuskysymyksenä on millaista hyötyä kansalaisraadista kansalaisosallistumisen menetelmänä voi olla monimutkaisissa ja tulevaisuuteen tähtäävissä valmisteluprosesseissa? Erityisesti tarkastelemme, mitä uutta kansalaisten mukaanotto voi tuoda verrattuna perinteiseen asiantuntija- ja sidosryhmävetoiseen tutkimus- ja innovaatiopolitiikan kehittämiseen.

Tarkastelemamme menetelmä pohjautuu kolmivaiheiseen kehitysprosessiin, jossa kansalaiset ensin kuvaavat omia tulevaisuuden visioitaan sitten asiantuntijat kääntävät ne tutkimusprioriteeteiksi ja lopuksi kansalaiset arvioivat prioriteetteja. (vrt. esim. Fitzgerald et al. 2016; Rask & Damianova 2009.) Tutkimuksen teoreettinen viitekehys nojautuu kansalaisten osallistamiseen ja laajemmin deliberatiiviseen demokratiaan. Teoreettisen aineiston kautta pyritään löytämään viitteitä siitä, miten kansalaisten mielipiteet on otettu huomioon varsinaisessa valmistelutyössä.

Empiirisenä aineistona tarkastellaan miten kansalaiset kokivat omien visioidensa vastaavuutta asiantuntijoiden muotoilemiin tutkimusprioriteetteihin kerätyn aineiston kautta. Empiirinen löydös tukee tai kumoaa aikaisemman kirjallisuuden pohjalta tehtyä löydöstä. Tutkimusaineisto muodostuu kolmesta osasta, joista ensimmäisen osan muodostaa kansalaispaneelin keväällä 2015 muodostamat 50 visioita kestävästä tulevaisuudesta 20 – 30 vuoden päähän 12 Euroopan maassa. Toisen osan aineistoa muodostaa 27 kansainvälisen asiantuntijapaneelin kehittämää tutkimusprioriteettia, joiden pohjalta visioiden haasteisiin voitaisiin tutkimuksen ja kehittämisen keinoin vastata. Asiantuntijaraati myös asetti prioriteetin tärkeysjärjestykseen. Kolmannen osan aineistoa muodostavat kansalaisraadin arviot siitä, miten hyvin asiantuntijoiden prioriteetit vastaavat alkuperäisiä kansalaisten tekemiä visioita, joka on tämän tarkastelun kohteena.

Tutkimuksemme osoittaa, että kansalaisten näkemyksen mukaan asiantuntijoiden laatimat prioriteetit kunnioittavat heidän tekemiään visioita. Tämä antaa syytä olettaa, että kansalaiset kokevat tulleensa kuulluksi.

Esa Käyhkö: Julkinen hallinto ja demokraattinen kansalaisuus: voimmeko oppia liiketoimintaetiikasta?

Tutkimuspaperissani pohdin demokraattisen kansalaisuuden merkitystä ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia julkisen hallinnon päätöksenteossa. Lähestyn aihetta julkisen etiikan ja liiketoimintaetiikan näkö-kulmista. Perustavanlaatuisina eettisinä lähtökohtina tulevat esille julkinen luottamus ja legitimiteettikysymys. Molemmissa lähtökohdissa yhdistävänä tekijänä on kansalaisen roolin uudelleenarviointi. Tutkimus-paperini johtavana teemana on julkisen hallinnon ja työelämän demokratisointi, missä kansalaisen rooli on keskiössä.

Julkisessa hallinnossa ei ole selvää ymmärrystä kansalaisen roolin tosiasiallisesta merkityksestä. Kansalainen on ristiriitaisessa tilanteessa tarkasteltaessa yhtäällä julkisen politiikan edistämistä ja toisaalla liiketoiminnan ja yhteiskunnan suhdetta. Periaatteessa julkisten palvelujen siirtäminen osittain markkinaehtoisiksi voi lisätä eri toimijoiden välistä kilpailua ja sitä kautta parantaa palvelujen laatua ja pienentää kustannuksia. Julkisten palvelujen markkinallistaminen voi kuitenkin johtaa julkisten ja yksityisten palveluntarjoajien määräävään markkina-asemaan niiden toimiessa voittoa tavoittelevina korporaatioina. Kansainväliset esimerkit osoittavat, että tällaisessa tilanteessa korporaatioiden oma intressi voittaa julkisen intressin.

Suomessa kansalaisten suoriin vaikutusmahdollisuuksiin julkisen hallinnon päätöksenteossa on periaatetasolla suhtauduttu myönteisesti, mutta esimerkiksi tulevan kunnallisen kansanäänestyksen ei-sitovuus on saanut osakseen kritiikkiä. Hallituksen strategiseen ohjelmaan sisältyvässä Suomen tulevaisuuden visio 2025 osiossa todetaan, että “julkinen valta tekee yhdessä suomalaisten kanssa vaikeitakin ratkaisuja tulevan hyvinvoinnin turvaamiseksi”. Demokraattisessa hallinnossa tarvitaan kansalaisten suoria vaikutusmahdollisuuksia julkisten palvelujen parantamiseksi. Kansalaisten valinnanvapaus kuluttajaroolissa ei yksin riitä täyttämään demokraattista kansalaisuuta esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluissa.

Kuluttajamarkkinoilla kansalaisen tunnistaminen on entistä korostuneemmin esillä. Kansalaisroolissa kuluttajaa ei haluta nähdä vain rationaalisena taloudellista hyötyä maksivoivana oliona, vaan sosiaalisista, kulttuurisista ja moraalisista kysymyksistä kiinnostuneena yksilönä.

Demokraattinen kansalaisuus koskettaa ihmisiä yhtä lailla palvelujen saajina kuin palveluiden suunnitteluun ja toteuttamiseen osallistuvina yksilöllisinä toimijoina. Niin yritysorganisaatiot kuin julkisen hallinnon organisaatiot voidaan nähdä sosiaalisina instituutioina, jotka kohtelevat asiakkaitaan ja työntekijöitään yksilöllisinä kansalaisina ja kunnioitettavina subjekteina. Millennials –sukupolven kuluttajakansalaisuus ja nykyinen työelämäkulttuuri eivät enää kovinkaan hyvin sovi yhteen. Työelämässä tulisi soveltaa eettistä johtajuutta ja siirtyä johdon kontrollia ja työnantajan direktiovaltaa painottavasta asenteesta kohti yksilöiden toimintavapautta ja osaamista arvostavaan suuntaan. Tosiasiassa vastuullisen liiketoiminnan kehittämisessä kansalainen yhteiskunnallisena toimijana on entistä suuremmassa arvossa. Samanlaisia edistysaskelia tulisi ottaa myös julkisen hallinnon puolella.

Aleksi Koski: Kunnallisten viranomaisten vuorovaikutuskyvyn ongelmat julkisuuslain mukaisiin tietopyyntöihin vastaamisessa: organisaationäkökulma

Suomen perustuslaki (12§, 2. momentti) sekä julkisuuslaki (621/1999) määrittävät, että viranomaisten asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia ja että jokaisella on oikeus saada tieto asiakirjasta, joka on julkinen. Oikeus viranomaistietoon on perustuslain sananvapauspykälässä, koska osallistuvan, aktiivisen kansalaisen edellytys on mahdollisuus tutkia, pohtia, jakaa ja keskustella viranomaistiedoista. Käytännössä viranomainen ei voi toimia laatimatta lukuisia erilaisia asiakirjoja, joten jokaisella on oikeus kysyä kaikesta viranomaisen toiminnasta ja julkisen vallan käytöstä. (esim. Mäenpää 2016, Wallin & Konstari 2000.)

Viranomaisille osoitettuihin tietopyyntöihin vastaamisessa ilmenee lukuisia ongelmia (esim. Kuutti (toim.) 2011). Vuonna 2015–2016 toteutetun ”Tietopyyntöongelmien ratkaiseminen kunnallishallinnossa” - hankkeen tulosten perusteella esitelmöin viranomaisen vuorovaikutuskyvystä. Tulokset ovat havaintoja ongelmista, joita ilmeni viranomaisten vastatessa tietopyyntöön. Muun muassa 98 kuntaa 301:stä ei luovuttanut tietoja julkisuuslain mukaiseen tietopyyntöön. Tutkimuksen viitekehys koostui vahvasti juridiikasta (kuten lait, oikeuskirjallisuus ja oikeustapaukset) sekä tiedonhankintatutkimuksen metodologiasta (esim. Dervin ym. 2003, Savolainen 2006).

Suuri osa havaituista ongelmista on sidoksissa työn järjestämiseen sekä viranomaisen toimintaan organisaationa. Ongelmia ilmeni muun muassa seuraavissa asioissa:

* resurssien riittävyys vuorovaikutukselle (”vuorovaikutusreservi” puuttuu, mm. viranomaisen neuvonta- ja selonottovelvollisuudet)

* asianhallintajärjestelmän kankeus

* julkisuuslain ja muun sovellettavan lainsäädännön osaamisen puute

* asiakaspalvelutaitojen puute

* työnjaon ongelmat (muun muassa työnjaon mahdollistavien hallinnollisten päätösten puute)

* työn seurannan puute organisaatiossa; tilannetietoisuuden puute

* ohjeistusten hajanaisuus, käytäntöjen olemattomuus

Kaisa Kurkela: Kansalaisten osallistuminen ja kokemuksellinen tieto kuntaorganisaation prosesseissa

Väitöskirjatutkimukseni tavoitteena on tarkastella kansalaisten roolia osallistujina paikallisen tason päätöksenteossa. Erityisesti tarkoitus on tarkastella tulkintoja kansalaisten tuottaman, luonteeltaan kokemuksellisen, tiedon merkityksestä ja asemasta kaupunkiorganisaation suunnittelu- ja päätöksentekoprosesseissa. Kansalaisten suoran osallistumisen ja kokemuksellisen tiedon tarkasteluun kiinnittyy myös kansalaisten moninaiset roolit ja näiden roolien ajoittainen määrittelemisen hankaluus ja päällekkäisyys sekä niiden huomioiminen. Toisin sanoen riippuen siitä, mitä kunnan toimintoa tarkastellaan ja mistä näkökulmasta, saattaa kansalaisen rooli näyttäytyä esimerkiksi palvelujen käyttäjän ja asiakkaan, asukkaan tai jopa äänestäjän roolien kautta. Tiedon tuottamisen näkökulmasta nämä erilaiset roolit eivät ole merkityksettömiä, vaikka kokemuksellisuus niiden kautta heijastuukin.

Asukasosallistumisen hyödyn näkökulmasta ydinasia on asukasosallistuminen kytkeytyminen kaupungin toimintoihin, hallintoon ja päätöksentekoon. Tällöin asukkailta saatavan kokemuksellisen tiedon hyödyntäminen ja arvottaminen hallinnon ja päätöksenteon prosesseissa nousee avainkysymykseksi. Osallistumista tutkiessa oleellinen kysymys koskee sen vaikuttavuutta sekä sitä, miten ylipäänsä vaikuttavuutta on järkevää tarkastella. Usein nimittäin kansalaisten suoraa osallistumista tarkasteltaessa kohdataan myös ongelma sen vaikuttavuuden arvioinnista (ks. esim. Kurkela & Airaksinen 2015). Toisin sanoen kysymys on siitä, miten on mahdollista tarkastella suoran osallistumisen vaikuttavuutta sen harvoin ollessa määrällisillä mittareilla arvioitavissa. Lisäksi monesti vaikuttavuuteen liittyy vahva inhimillinen elementti, johon kiinnittyy osallisuuden kysymykset ihmisten henkilökohtaisen kokemusmaailman näkökulmasta. Kokemuksellisen tiedon tarkastelu kansalaisten osallistumisen näkökulmasta avaa siis näkökulmia siitä, mikä ylipäänsä on kansalaisten rooli paikallisen tason päätöksenteossa ja miten kansalaisten suora osallistuminen kytkeytyy kuntaorganisaatioon. (ks. esim. Bäcklund 2007; Kurkela & Airaksinen 2015).

Kokemuksellista tietoa on tutkittu erityisesti kaupunkisuunnittelua koskevissa tutkimuksista (esim. Staffans 2004; Bäcklund 2007; Lehtonen 2013). Aiemmat tutkimukset luovat tärkeää tietovarantoja ja aihioita tälle tutkimukselle, mutta tämän tutkimuksen näkökulma tarkastelee kokemuksellisuutta kansalaisten erilaisten ja moninaisten roolien näkökulmasta. Toisin sanoen, tutkimus tuottaa tietoa paikallisesta suorasta osallistumisesta, kokemuksellisen tiedon luonteesta ja sen hyödyntämisestä huomioiden kansalaisten erilaiset roolit muun muassa palveluiden käyttäjien ja tiettyyn fyysisen alueen asukkuuteen liittyen ja pyrkii tarkastelemaan erilaisia tulkintoja roolien moninaisuuteen liittyen.

Väitöskirja koostuu neljästä artikkelista ja niiden yhteenvedosta. Artikkeleissa tullaan tarkastelemaan kansalaisten roolia osallistujina ja kehittämistoimintojen toimijoina muun muassa tapaustutkimusten ja kirjallisuuskatsauksen avulla. Väitöskirjatutkimuksen tutkimuskysymykset ovat seuraavat:

* Miten kansalaisten tuottama tieto sopii paikallisen tason valmistelun ja päätöksenteon prosesseihin?

* Miten hallinnon ja päätöksenteon toimijat kykenevät ja haluavat hyödyntää asukkailta saamaansa tietoa? Mitä tälle tiedolle tapahtuu näissä prosesseissa? Mikä on kokemuksellisen tiedon ja professiotiedon suhde näissä prosesseissa?

* · Mikä on kansalaisten tuottaman tiedon rooli ja paikka paikallisen kehittämistoiminnassa suhteessa muihin toimijoihin? Miten kansalaisten tuottamaa tietoa on mahdollista hyödyntää käytännön

Ulriika Leponiemi:  Yhteisölliset käytännöt pienten kuntien johtamisessa

Pärjätäkseen voimakkaasti muuttuvassa toimintaympäristössä, monimutkaisten ongelmien ja muutosten keskellä, kuntien tulee johtaa toimintaansa paikallisten olosuhteiden ja resurssien kannalta olennaiseen ja oikeaan suuntaan. Koska toimintaresurssit ovat niukat, tulee pienten kuntien yhtäältä osallistaa ja toisaalta hyödyntää kaikkien kuntalaistensa osaaminen ja ominaisuudet. Väitöskirjatyöni selvittää sitä, mitä yhteisöllisyys kuntien johtamisessa on? Miten ja minkälaiseen tarpeeseen yhteisöllisyys on rakentunut kunnissa ja kuntaorganisaatioiden sisällä kuntapalveluiden tuottamisessa.

Kunnallinen itsehallinto tarkoittaa, että paikalliset ihmiset vastaavat itse kotikuntansa asioista. He vastaavat huonoista ja virheellisistä päätöksistä, mutta nauttivat myös onnistumisista. Yhteisössä toteutuu tarve olla osa ryhmää ja samalla osallistuessaan ihminen voi vaikuttaa omaan elämänpiiriinsä. Tässä tutkimuksessa selvitetään, millaisina pienten kuntien yhteisölliset käytännöt näyttäytyvät paikallisten johtajien silmin. Miten ja millaisiin kunnan tarpeisiin ja haasteisiin ne ovat syntyneet ja mitä etua yhteisöllisyys on kunnan asukkaille ja elinvoimaisuudelle tuonut.

Empiirinen aineisto kerättiin haastattelemalla kuuden pienen suomalaisen kunnan kunnanjohtajaa, kunnanvaltuuston puheenjohtajaa ja kunnanhallituksen puheenjohtajaa sekä muita yhteisöllisiin hankkeisiin osallistuneita henkilöitä Juupajoella, Juvalla, Myrskylässä, Oripäässä, Pukkilassa ja Utajärvellä vuonna 2014. Seuraavassa esitellään empiirisen aineiston analyysin tuloksia. Väitöskirja valmistuu kokonaisuudessaan vuonna 2017.

Mistä yhteisöllisyydessä on kyse?

Pienten kuntien päättäjien mukaan yhteisöllisyys näyttää koostuvan viidestä elementistä, jotka ovat: henki, kaikessa mukana, ihmiset, rajattu kokonaisuus sekä paikallinen vastuu. Jotta voidaan puhua aidosta yhteisöllisyydestä, kaikkien näiden elementtien tulee olla samanaikaisesti läsnä.

Yhteisöllisyys on jotain ilmassa leijuvaa, mikä näkyy konkreettisissa teoissa ja niiden taustalla, mutta ilmiötä on varsin vaikea kuvata. Se ei ole mikään tekninen toimenpide, tai järjellä ratkaistava paras mahdollinen toimintatapa. Se vaikuttaa ajatuksiin, toimintatapoihin sekä ratkaisuihin ja päätöksiin. Haastateltavien kuvauksen mukaan yhteisö on kaikessa kunnan johtamisessa ja päätöksenteossa mukana. Ei ole asiaa, missä se ei olisi taustalla, vaikuttimena.

Kysyttäessä haastateltavilta oikeastaan mitä tahansa yhteisöllisyyteen liittyvää – mistä siinä kyse, mistä se syntyy, miksi sitä tarvitaan ja miten sitä voisi edesauttaa – vastauksiin liittyivät aina ihmiset. Tietynlaiset (sopivat juuri paikalliseen tarpeeseen) ihmiset ovat kiinnostuneita yhteistyöstä, sallivat uusien ideoiden esittämisen ja eteenpäinviennin. He ovat valmiita omalla työllään tekemään asioita yhteisen hyvän eteen, vaikka se ponnistuksia, aikaa ja rahaakin, vaatisi. Ihmiset näkevät yhteisön arvokkaana ja motivoivana, tavoittelemisen arvoisena.

Jotta yhteisöllisyys pääsee syntymään, se tarvitsee ympärilleen myös rajat. Se ei siis voi olla epämääräinen vellova ryhmä, jonka toiveista ja tarpeista ei voi saada kiinni. Jotta siis edellä kuvattu henki pääsee syntymään ja ihmiset ryhtyvät toimimaan yhteisen hyvän puolesta, heidän tulee hahmottaa ryhmä, jonka vuoksi he aktivoituvat. Ja heidän tulee nähdä kokonaisuus perustelluksi ja vaivan arvoiseksi sitoutua. Kokonaisuus voi olla rajattu esimerkiksi alueellisesti tai vaikkapa väestömäärän suhteen. Mitkään tietyt matemaattiset laskentamallit eivät tässä kuitenkin yksinään toimi – kuinka monta henkeä ja miten isoa aluetta se koskee.

Yhteisöllisissä käytännöissä kyse ei ole vain lakisääteisistä tehtävistä, vaan ne ovat syntyneet ja kehitetty paikallisesta tarpeesta, paikallisiin olosuhteisiin parhaalla mahdollisella tavalla toimiviksi – paikallisella pelisilmällä. Tokihan lakisääteiseen tehtäväänkin voidaan kehittää ratkaisu yhteisöllisesti. Tässä tutkimuksessa korostan erityisesti kuitenkin niitä toimintamalleja, jotka yhteisö itse on nähnyt ja kokenut tarpeellisiksi.

Jotta paikallinen yhteisö voi toimia ja siis saada asioita aikaan, tulee sillä olla toimivaltaa ja luottamusta. Jotta käytännöt todella onnistuisivat, toimijoilla tulee olla kunnan johdon (poliittisen sekä viranhaltijoiden) ja kuntalaisten tuki, mandaatti ja legitimiteetti. Kokemus siitä, että kuntalaiset näkevät toiminnan olevan kunnalle ja kuntalaisille hyödyksi ja luottamus siitä, että heidän annetaan ja luotetaan toimivan parhaalla mahdollisella tavalla.

Yhteisöllisyys kuntaorganisaation toimijoiden arvokas voimavara

Mikäli pienten kuntien organisaatiot saavat pitää itsehallintonsa, yhteisöllisyys tulee säilymään ja toimimaan elinvoimaisena. Mutta mikäli niiltä otetaan pois valta tehdä päätöksiä ja toimia, vievät ne mukanaan myös yhteisöllisyyden. Kun yhteisöjen paikallisiin päätöksentekijöihin, heidän ammattitaitoonsa ja pätevyyteensä, luotetaan, toimii yhteisöllisyys arvokkaana resurssina kuntapalveluiden järjestämisessä. Paikallishallinnon taloudellinen tila on heikko sekä kansallisesti että kansainvälisesti, mistä syystä tarve lisäresursseille on ilmeinen. Mikäli yhteisöllisyydelle annetaan sijaa kuntapalveluiden järjestämisessä, sen avulla voidaan saavuttaa hienoja tuloksia. Yhteisöllisyys on siis oikein hyödynnettynä toimiva ja arvokas lisäresurssi kuntaorganisaatiolle. Kun paikallisten toimijoiden toimintaan luotetaan, tuntevat he tulevansa arvostetuiksi. Arvostus osoittaa, että tehty työ yhteisen hyvän eteen on hyödyllistä. Yhteisö on siis resurssi, josta paikallinen organisaatio voi ammentaa parhaimmillaan suuret hyödyt.