Työryhmä 6

Saanareetta Virikko: Kuka kuntiamme johtaa nyt ja tulevaisuudessa?

Suomalaisten kuntien johtamisjärjestelmät perustuvat dualistiseen periaatteeseen, jossa poliittinen ja ammatillinen johtaminen ovat erotettu toisistaan. Poliittisesta johtamisesta vastaavat valtuusto sekä hallitus ja ammatillisesta johtamisesta kunnanjohtaja tai pormestari (Ryynänen 2001, 29). Järjestel-män raamit on määritelty kuntalaissa 365/1995 (myöhemmin KunL). Varsinaista johtamista koskevat säännökset on kuitenkin jätetty väljiksi kunnallisen itsehallinnon takia, joka on yksi kuntajohtamisen peruspilareista. Tämä on perusteltua, sillä suomalainen kuntakenttä on laaja aina kuntien koosta, si-jainnista ja taloudellisesta tilanteesta lähtien.

Johtamisen jakautuminen usean toimijan kesken luovat johtamiseen haasteita. Painetta tuovat myös toiminnan julkisuus, lainsäädäntö sekä valtion ja kuntalaisten vaatimukset. Johtamisjärjestelmä on kompleksinen, koska johtamisesta vastaavat kaksi luottamustoimielintä sekä julkinen viranhaltija. Ryynäsen mukaan kunnanjohtajan suorittama virkavalmistelu sekä valtuuston ja hallituksen toteut-tama poliittinen päätöksenteko olivat 2000-luvulla niin tiiviisti kytkeytyneitä toisiinsa, ettei rajanve-toa niiden välillä ollut mahdollista tehdä (Ryynänen 2001, 49). Johtamisen ongelmat kumpuavatkin usein johtamistehtävän huonosta määrittämisestä sekä toimijoiden toimenkuvien sekavuudesta.

Artikkelin tarkoituksena on tulkita kunnan johtamisjärjestelmän säännöksiä sekä voimassa olevan oikeuden että tulevan sääntelyn näkökulmasta. Ajankohta on otollinen, sillä uuden kuntalain 410/2015 kunnan toimielimiä ja johtamista koskevat säännökset astuvat voimaan 1.6.2017 (147 §). Uusi kuntalaki sisältää uusia säännöksiä, joilla pyritään selkeyttämään kunnan poliittista ja ammatil-lista johtamista. Artikkelissa keskitytään peruskuntamallin mukaisen kunnan johtamisjärjestelmään. Artikkelin keskiössä ovat valtuuston, hallituksen ja kunnanjohtajan toimivaltasuhteet.

Artikkelissa vastataan kysymykseen; kuka kuntiamme johtaa nyt ja tulevaisuudessa? Artikkelin ta-voitteena on syventää ymmärrystä kunnan johtamisesta kuntalain säännösten kautta sekä tulkita kun-nan johtamisen tulevaisuutta lainsäädännöllisestä näkökulmasta. Artikkelissa huomioidaan myös me-neillään olevat sote- ja maakuntauudistukset, jotka tulevat kiistatta vaikuttamaan myös kuntajohta-misen kokonaisuuteen. Johtamisjärjestelmää on päivitettävä, kun vastuu sosiaali- ja terveydenhuol-losta poistuu kuntien vastuulta. Lisäksi kunnanjohtajien johtajasopimusten tuleva velvoittavuus pa-kottaa kunnat määrittämään johtamisjärjestelmäänsä ja keskinäisiä toimivaltasuhteita kirjallisesti.

Anu Pruikkonen & Jaana Leinonen: Kuntajohtajat ja sosiaalinen media

Yksi ulottuvuus kuntien ja kuntajohtajuuden murroksessa on sähköistyminen, erityisesti sosiaalinen media, jonka merkitys kehittyneempänä, vuorovaikutuksellisesti uutena toisen sukupolven aaltoa edustavana osana julkisen hallinnon sähköisiä toimintatapoja on vahvistunut. Sosiaalisten median sovellusten ennustetaankin ennen pitkää syrjäyttävän julkisen hallinnon niin sanotun ensimmäisen sukupolven yksisuuntaiseen teknologiaan perustuvat viestinnälliset ratkaisut. Laajemmalti, sosiaalisen median nähdään edesauttavan koko julkishallinnon siirtymistä perinteisen tiedottamisen ja informaation välittämisestä kohti vuorovaikutuksellisuutta ja kansalaislähtöisyyttä, jossa kansalaisen rooli muuttuu passiivisesta tiedon vastaanottajasta osallistuvaksi ja kantaaottavaksi toimijaksi.

Tänä päivänä kuntajohtajuudessa korostuu koko kuntayhteisön johtaminen. Tämä tarkoittaa muun muassa toimivan vuoropuhelun mahdollistamista sekä luottamuksen rakentamista hallinnon, politiikan toimijoiden sekä eri sidosryhmien kesken. Tässä tehtävässä sosiaalinen media on tärkeä ja ketterä väline. Kuntajohtaja voi työssään hyödyntää sosiaalista mediaa tiedon ja erilaisten näkökulmien keräämisessä ja niiden yhdistämisessä, keskustelun ylläpitämisessä ja laajemmalti koko kuntayhteisön elinvoimaisuuden ja hyvinvoinnin vahvistamisessa. Suuressa osassa kuntia sosiaalinen media ottaa kuitenkin vasta ensiaskeleitaan. Sosiaalisen median hyödyntäminen voi olla yksittäisten aktiivisimpien toimijoiden varassa olevaa eikä sitä ole viestinnällisesti organisaatiotasolla asemoitu hyödyntämisen ollessa jäsentymätöntä ja tavoitteetonta. Myös kuntajohtajien keskuudessa sosiaalisen median käyttö on vielä verraten vähäistä. Sosiaalisen median käytön laajeneminen sekä onnistunut hyödyntäminen edellyttääkin sen selkeää asemointia osana kuntatoimintaa ja -johtajuutta.

Tutkimuksemme kiinnittyy kuntajohtajien ja sosiaalisen median väliseen suhteeseen sekä kuntajohtajien liikkumavaraan sosiaalisen median käytössä. Kysymme millaisia ovat kuntajohtajan liikkumavaraa määrittelevät ydintekijät sosiaalisen median hyödyntämisessä, sekä mikä näiden ydintekijöiden merkitys on kuntajohtajien sosiaalisen median käyttöön ja käytön mahdollisuuksiin. Tarkoituksenamme on siis tunnistaa kuntajohtajien sosiaalisen median hyödyntämistä edistäviä ja rajoittavia tekijöitä. Empiirinen aineistomme koostuu kuntajohtajille kohdennetusta kyselystä sekä kuntajohtajien haastatteluista.

Kuntajohtamisen liikkumavara sosiaalisessa mediassa rakentuu kolmesta ydinulottuvuudesta: yksilöperustaisista kompetenssitekijöistä, organisatorisista tekijöistä (toimintaympäristölliset, -kulttuuriset ja rakenteelliset tekijät) sekä lainsäädännön asettamista raameista. Alustavien tulosten mukaan, vaikka sosiaalisen median merkitys ja mahdollisuudet kuntajohtajuudessa tiedostetaankin, liittyy sen hyödyntämiseen monia rajoitteita. Tällaisia ovat muun muassa epäilykset omasta osaamisesta ja sosiaalisen median hyödystä johtamistyölle sekä huoli sosiaalisessa mediassa toimimisen kuormittavuudesta. Johtamisen näkökulmasta sosiaalinen media voi näyttäytyä myös hyvin hallitsemattomana toimintaympäristönä. Liikkumavaran jäsentyminen näyttäisi edellyttävän sosiaalisen median selkeää asemoittamista kuntaorganisaatiossa sekä sosiaaliselle medialle myönteisen toimintakulttuurin rakentumista. Tätä edesauttavat hyvät käytännöt, esimerkit sekä toimintaympäristön kannustus.

Markus Mykkänen & Aleksi Koski: Julkisuuslain mukaiset tietopyynnöt ja päätöksenteko: kuntaviestijöiden merkitys hallinnon läpinäkyvyydelle ja avoimuudelle

Kaupunkien ja kuntien hallinnon työskentelyn avoimuutta ohjaa laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (21.5.1999/621). Niin sanottu julkisuuslaki määrittää osaltaan päivittäisen työn sisältöjä ja hallinnon läpinäkyvyyttä. Julkisuuslaki oikeuttaa jokaisen, niin kansalaisen kuin toimittajan, pyytämään ja saamaan viranomaistietoja. Lisäksi laki edellyttää viranomaisilta omaehtoista tiedottamista, tietomateriaalin laatimista ja muuta viestintää ajankohtaisista aiheista.

Laki vaikuttaa siihen, miten avointa ja läpinäkyvää hallinnon toiminta sekä operatiivinen toiminta muun muassa median kanssa on. Julkisuuslaki koskee viranomaista ja tietopyyntö toimitetaan viranomaiselle; vastaaminen ja tietojen kerääminen kaupungin sisällä pohjautuu kaupungin sisäisiin käytäntöihin ja muun muassa hallintosääntöön kirjattuihin seikkoihin siitä, ketkä organisaatiossa saavat luovuttaa tietoja ja miten se on muuten ohjeistettu. Tämä koskee niin virkamiehiä kuin kuntien ja kaupunkien viestinnässä työskenteleviä.
Tutkimuksen tavoite Tämä tutkimus selvittää kuinka kuntien ja kaupunkien viestintä osallistuu yhteistyössä median ja kaupunkiorganisaation henkilöstön kanssa julkisuuslain mukaisiin tietopyyntöjen käsittelyihin. Tutkimusta varten haastateltiin talvella 2016 puhelimitse tai sähköpostitse 16 Suomen suurinta kaupungin viestintäosastoa.

Tulokset Tutkimuksen tulokset osoittavat, että kuntien ja kaupunkien hallinnoille kohdistetuissa tietopyynnöissä viestintäosastojen rooli määräytyy joko käsitteleväksi, huolehtivaksi, välittäväksi tai olettavaksi. Nämä neljä eri roolia määrittävät, kuinka avoimesti ja ennakoivasti viestintähenkilöstö pystyy toteuttamaan hallinnon avoimuutta ja päätöksenteon läpinäkyvyyttä. Roolien määräytyminen riippuu sekä kuntalaisten että median haluamista vuorovaikutuskanavista ja kaupunkiorganisaatioiden sisäisen viestinnän järjestelyistä.

Johtopäätökset Tutkimus osoittaa, että kaupungin viestintäosastot kokevat toimintansa sekä hallintohenkilöstön että median kanssa tukevan kaupunkien ja kuntien hallinnon sekä päätöksenteon läpinäkyvyyttä. Viestinnän avoimuus ja ennakoitavuus koetaan kuntalaisten ja kaupunkilaisten eduksi. Viestintäosastot kokevat sen vähentävän median tekemiä tietopyyntöjä ja nopeuttavan yhteistyötä niiden kanssa. Viestinnän avoimuuden nähdään ennakoivan kaupunkilaisten tiedontarvetta ja antavan ajankohtaista tietoa hallinnon ja päättäjien toiminnasta. Viestintäosastot arvioivat työllänsä olevan merkittävän osuuden julkisuuperiaatteen toteutumiselle ja viranomaisen toiminnan avoimuudelle sekä sitä kohtaan tunnettavalle luottamukselle.

Tutkimuksen tulokset osoittavat ristiidan Läpinäkyys kunnan toiminnassa. Tietopyyntöihin vastaaminen (2016) -raportin tulosten kanssa, joiden mukaan kunnilla on ongelmia tietopyyntöihin liittyvissä vuorovaikustilanteissa.

Patrik Nordin & Jarno Parviainen: Viranomaistehtävien synergioista lähtevä hallinnon organisoiminen - Kokonaisetu ja asiakaslähtöiset palvelut kolmella eri hallinnonalalla

Suomalaisessa julkishallinnossa on ollut meneillään jo useamman vuoden ajan organisaatioiden uudistusprosesseja, joiden tavoitteena on ollut löytää viranomaistehtävien synergiaetuja. Entisestään kiristyvän taloudellisen tilanteen johdosta kustannustehokkuus ja kokonaisetu ovat nousseet keskiöön viranomaistehtävien turvaamiseksi myös tulevaisuudessa. Yhteistä näille uudistusprosesseille on ollut pyrkimys kehittää valtionhallinnon toimintamalleja verotusta kiristämättä. Kiristyvän budjettitalouden oloissa kustannustehokkuus onkin noussut entistä tärkeämmäksi julkisen toiminnan organisoinnin kriteeriksi. Kustannustehokkuutta ei kuitenkaan pidä ajaa palvelujen asiakaslähtöisen vaikuttavuuden, saatavuuden ja saavutettavuuden sekä yhteiskunnan kokonaisedun kustannuksella.

Tässä esityksessä käsitellään viranomaistehtävien synergioista lähtevän hallinnon organisoimista viiden eri toteuttamisskenaarion kautta. Näitä viittä eri skenaariota tarkastellaan tässä esityksessä rakennustarkastuksen, ympäristöterveydenhuollon ja ympäristönsuojelun hallinnonalojen kautta fiskaalisen federalismin viitekehyksessä koskien viranomaistehtävien uudelleenjakoa.

Empiirisesti esitys nojaa vuosina 2015-16 kuntien viranomaisille suoritetussa kyselyssä havaittuihin yhteistyötarpeisiin ja eri viranomaistahojen haastatteluihin, joiden avulla on pyritty avaamaan tarkemmin näitä yhteistyötarpeita. Tarkoituksena esityksessä on esittää kaikkien viiden toteuttamisskenaarion vahvuudet ja heikkoudet sekä pohtia, missä niistä viranomaistehtävien synergiat tulevat parhaiten esille vaikuttavuuden, saatavuuden ja saavutettavuuden maksimoimiseksi. Keskeisinä tutkimuskysymyksinä ovat 1) Miten eri asiakkuusnäkökulmat kunnan palveluissa valituilla hallinnonaloilla on otettu huomioon ja missä viranomaisten yhteistyömallissa asiakasnäkökulma toteutuu parhaiten? 2) Miten yhteistyö eri viranomaistahojen ja muiden toimijoiden kesken toimii, missä asioissa ja minkälaista tämä yhteistyö on laadultaan? 3) Miten eri toteuttamisskenaariot voivat parantaa vaikuttavuutta, saatavuutta ja saavutettavuutta?

Esityksessä ilmenee, että suunniteltaessa viranomaistoimintojen järjestämistä alueiden kasvavasta heterogeenisuudesta johtuen on hankala muodostaa ehtoja viranomaistoimintojen järjestämistä yksillä kriteereillä, siten että toiminta muodostuisi kaikkialla tehokkaaksi ja tarkoituksenmukaiseksi myös pidemmällä aikavälillä. Viranomaistoimintojen uudelleenorganisoimisessa on siten kyse pienten viranomaisyksiköiden kokoamisesta yhteen niiden laadun ja tuottavuuden parantamiseksi sekä saatavuuden ja saavutettavuuden kehittämiseksi. On huomattava, että monet muutosajurina tunnistetut toimialojen ongelmat kohdistuvat pääosin pieniin yksiköihin. Päätavoite tulisi olla siten yksikön pienuudesta johtuvien haittojen korjaaminen huolehtien synergisten etujen toteutumisesta tärkeimmiksi tunnistettujen yhteistyötahojen kanssa.

Kaisa Matschoss, Petteri Repo & Minna Kaarakainen: Hallintokokeilut ilmastonmuutoksen hillitsemisessä -Empiirinen profilointi kokeilujen kriittisistä tekijöistä ja alueellisista ulottuvuuksista

Ilmastonmuutoksen hillintään tähtäävät politiikkatoimet haastavat poliittisen ohjauksen perinteiset toimeenpanon tavat (vrt. Baldwin ja Cave, 1999). Kansainväliset sopimukset edellyttävät uusia politiikkatoimia kansainvälisellä, kansallisella ja paikallisella tasolla. Uusia poliittisen ohjauksen tavoitteita ja sääntelyn puutteita voi täydentää hallintokokeiluilla, jotka edistävät vähähiilisten ratkaisujen käyttöönottoa (ks. Evans, 2011; Bos ja Brown, 2012; Brown ja Vergragt, 2008). Alueellisella ja paikallisella tasolla haasteeseen on tartuttu, ja esimerkiksi kaupungit kokeilevat erilaisia tapoja suunnitella ja toteuttaa ilmastonmuutosta hillitseviä toimia (Anguelovski ja Carmin, 2011; Evans, 2011; Hodson ja Marvin, 2010). Paikalliset kokeilut ovat siten uusien ideoiden ja tapojen etsintää tilanteessa, jossa toimien vaikutuksia ei tunneta (Castán Broto ja Bulkeley, 2013; Kemp ym., 1998; Berkhout ym., 2010).

Hallintokokeilut voivat toisin sanoen tuottaa uutta tietoa hallinnon kehittämiseen. Tutkimuksemme tarkastelee ilmastonmuutoksen hillintään kohdistuvien julkisen hallinnon kokeilujen kriittisiä tekijöitä ja tunnistaa, mitkä tekijät ovat olleet erityisen merkittäviä alueellisissa kokeiluissa. Kriittiset tekijät voivat olla esimerkiksi taloudellisia, yhteiskunnallisia tai ympäristöön liittyviä. Tutkimuksemme perustuu 141 kansainvälisen kokeilun empiiriselle tarkastelulle, joka perustuu eri hallintotyyppien profiilien vertailuun.

Tutkimuksemme osoittaa, että poliittinen tuki on kriittistä paikallisille ja alueellisille hallinnollisille ilmastokokeiluille ja että myös taloudellisia edellytyksiä on syytä tarkastella. Ilmastokokeilut saattavat tuottaa laajempaa osallistumista ilmastonmuutoksen torjuntaan ja siihen sopeutumiseen (vrt. Cloutier ym., 2014). Tutkimuksessa tunnistettujen kriittisten tekijöiden huomioiminen kokeilun suunnittelussa, kuten poliittisen tuen varmistaminen ja ympäristötekijöiden huomioiminen ennakolta, voivat johtaa parempaan tavoitteen saavuttamiseen. Tuloksemme antavat viitteitä siitä, että hallinnollisten ilmastokokeilujen toteuttajien kannattaisi kiinnittää huomiota kokeilujen yhteiskunnallisiin ja paikallisiin vaikutuksiin varsinkin, jos kokeiluilla toivotaan myös laajempaa kansalaisosallistumista ilmastonmuutoksen torjuntaan.