Hallinnon ohjausta sopimuksilla - blogiteksti v. 2022 gradukilpailun voittajalta
Tekstin on kirjoittanut vuoden 2022 gradupalkinnon voittaja Henri Helve.
Julkishallinnon johtamisessa on vallinnut 1970-luvulta alkaen kehitys, jossa toiminnan järjestämistä on korostunut tarvelähtöisyys. Tarvelähtöisyyden ilmentyminen näkyy esimerkiksi sopimuksellisuuteen pohjautuvassa aluekehittämisessä ja sitä kautta syntyvissä strategisissa kumppanuuksissa, jotka ovat vakiintuneet käyttöön suomalaisessa kontekstissa erityisesti MAL-sopimusten myötä. Tässä valtion keskushallinnon ja paikallishallinnon välisessä public-public -kumppanuudessa, keskeistä on ollut MAL-sopimusseudun kehittäminen toiminnallisena kokonaisuutena. Maankäyttöön, asumiseen ja liikkumiseen liittyy paljon toimivaltarajapinnoilla tapahtuvaa toimintaa, jota julkishallinnon toimesta pitää yhteensovittaa. Valtion ja kuntien omistukset maanomistuksessa risteävät, joitain toimintoja ja toiminnan muotoja tuetaan valtion toimesta ja keskeisimpänä kunnilla on kaavoituksen suhteen monopoli omalla alueellaan. Tämän pohjalta onkin hyvä esittää kysymys siitä, mikä on (MAL) sopimisen ydin?
Sopiminen yhteistyön muotona on alkanut löytyä suomalaisessa julkishallinnon välisissä suhteissa vakiintuneita muotoja. MAL-sopimukset muodostavat sopimiselle ja yhteistyön rakenteille formaalin ja strukturoidun muodon. MAL-sopimisen ajatus ja idea on ollut pyrkiä löytämään ratkaisuja lähtökohdiltaan ylikunnallisiin haasteisiin, kuten urban sprawliin (vapaa suomennos; yhdyskuntarakenteen hajaantuminen) sekä muihin kaupunkiseudun kehityksen kannalta haitallisiksi todettuihin ilmiöihin ja kohteisiin, joiden kehittäminen on monen toimijan kokonaisuus.
Sopiminen MAL-viitekehyksessä on ollut vuodesta 2011 lähtien suurimpien kaupunkiseutujen ja valtion keskushallinnon välinen tapa organisoida ja jäsentää maankäyttöä, asumista ja liikkumista ja niihin liittyviä toimirajapinnassa tapahtuvia investointeja ja kehittämistä MAL-sopimusseuduilla. MAL-sopimuksien piirissä asuu vuodesta 2021 alkaen 55 % suomalaisista ja määrän oletetaan kasvavan tulevaisuudessa suurimpiin kaupunkeihin ja kaupunkiseuduille tapahtuvan muuttoliikkeen myötä. Sopiminen koskettaa siis valtaosaa väestöstä, vaikka sopimusten maantieteellinen kattavuus onkin vähäisempi.
Tutkimuksen aineisto muodostui 12 teemahaastattelusta valtion keskushallinnon ministeriöissä työskenteleville virkahenkilöille, sekä Jyväskylän, Kuopion ja Lahden MAL-sopimusseutujen keskuskaupungeissa, sekä seudun toisiksi suurimmissa kaupungeissa työskenteleville viranhaltijoille. Kaikki haastateltavat olivat olleet mukana uusien MAL-sopimusten neuvotteluissa. Teema-analyysin perusteella tutkimuksen tulokset osoittavat, että MAL-sopimukset ovat osa valtiojohtoista strategista kumppanuutta, jossa tavoitteenasettelu on siirtymässä enenevissä määrin määrällisestä laadulliseen.
Sopimuksellisuus on vakiintunut osaksi kaupunkipolitiikan välineistöä. Sopimuksellisuus kielii luottamuksellisen ja tasa-arvoisemman kumppanuuden rakentamisesta sopimisen piirissä olevien kuntien ja valtion välille. Sopimusmenettelyn laajentuminen vuodesta 2021 alkaen Kuopioon, Jyväskylään ja Lahteen kielii myös kaupunkiseutujen institutionaalisesti vahvemmasta roolista ja muodosti tutkimuksen kannalta kiehtovan tarkastelukehikon. Sopimukset lisäävät yhteistyötä ja vuoropuhelua sopimusseudulla, sekä sopimusseudun ja valtion välillä. MAL-sopimuksien kautta syntyvä kumppanuus nähdään tärkeänä, koska sitä kautta syntyy suora keskusteluyhteys MAL-sopimusseudun, sekä valtion keskushallinnon välille. Kokonaisuutena MAL-sopimukset luovat toimivan tavan järjestää toimintaa tietyissä erityislaatuisissa toimivalta- ja hallintorajat ylittävissä tilanteissa. Samalla se haastaa yhtenäiskunta-ajattelua niissä tapahtuvan resurssiohjauksen kautta.
Tutkimukseni perusteella sopimisen idea pyrkii vastaamaan niihin kysymyksiin, mitkä viime aikoina ovat olleet pinnalla hallinnon uudistuessa ja kuntien aseman muuttuessa uusien hyvinvointialueiden myötä. Kuntien näkökulmasta tehtäväkenttä vaikuttaisi keskittyvän yhä vahvemmin elinvoiman ja sivistyksen ympärille, joista elinvoiman kehittämiseen sopimusohjausta on käytetty onnistuneesti. Kumppanuuksia etsitään aktiivisesti muutosten ja hallinnon reformien keskellä. Samaan aikaan laajemmat paradigmaattiset muutokset, kuten kaupunkiseutujen aseman vahvistuminen asettaa haasteita toiminnan järjestämiselle. Luottamus ja tasavertaisempi kumppanuus tukevat positiivista kehitystä sopimusseuduilla.
Eivät MAL-sopimukset tai sopimuksellinen kumppanuus ole kuitenkaan kaikki ongelmat ratkaiseva taikasauva, mutta se on yksi tapa pyrkiä ratkaisemaan kompleksisia ongelmia kestävällä tavalla. Formaalit rakenteet ja MAL-sopimusten teon kautta syntyvä henkilökohtainen luottamus auttavat edistämään niin tehokkuutta kuin myös yhteensovittamista siellä missä sille on tarvetta. Sopimukset lisäävät sosiaalista pääomaa eli luottamusta sopimusosapuolten välillä, mutta samalla sitovat tätä pääomaa tiettyihin henkilöihin.
Tutkimuksen tulokset tarjoavat näkökulmaa tuleville kuntajohtajille, julkisen hallinnon työntekijöille, kuin myös muille julkisen hallinnon parissa työskenteleville asiantuntijoille public-public kumppanuuden muodoista ja ohjauksen välineistä. Aiheena MAL-viitekehys ja sopimuksellinen kumppanuus tarjoaa kiehtovan tavan tarkastella ja tutkia kuntia sekä hallintoa niiden yhteensovittamisen ja toiminnan järjestämisen näkökulmasta. Omalla kohdalla tämä on vienyt itseni työskentelemään tutkijana Tampereen yliopistossa kaupunkiseudullisen raideliikenteen kehittämisen ja kaupunkiseudun elinkeinojen kehittämisen elinkeinoekosysteemien parissa. Kuntien muuttuvaan rooliin ja elinkeinojen tilallisuuteen onkin kiintoisaa paneutua tulevaisuudessa.
Henri Helve
Pro gradu: MAL-sopimukset julkishallinnon kumppanuuden muotona ja ohjauksen välineenä: Jyväskylän, Kuopion ja Lahden MAL-seudut Helve, Henri (2022)